Đất nào cho an ninh lương thực?

Bộ KHĐT vừa có báo cáo cho biết nhiều tỉnh lại tiếp tục đề nghị bổ sung quy hoạch sân golf. Tổng số sân golf đang được đề nghị đã lên đến 124, trong khi quy hoạch đến năm 2020 Việt Nam chỉ có 89 sân...
Phát triển kinh tế nhanh kéo theo mất đất nông nghiệp

Khu vực bị ảnh hưởng khi mực nước biển dâng cao 1m ở Đồng bằng sông Cửu Long (Nguồn: Nghiên cứu nhanh về ảnh hưởng và quy mô tác động ở Việt Nam do gia tăng mực nước biển do Trung tâm quốc tế quản lý môi trường (ICEM – Australia) thực hiện) (Ghi chú: Khu vực màu xanh thể hiện vùng bị ngập)

Bên cạnh đó, 13 tỉnh, thành khu vực ĐBSCL đến cuối năm 2010 có 74 khu công nghiệp (KCN) đã được phê duyệt với diện tích hơn 23.900 ha, hầu hết đang bỏ hoang nhưng nhiều địa phương vẫn đua nhau lập quy hoạch phát triển thêm. Trong tình hình nước biển dâng trong tương lai, nhiều nhà khoa học đã đưa ra đánh giá cho thấy có tới 30% trên tổng diện tích đất vùng ĐBSCL bị ngập, trong đó diện tích đất đang canh tác nông nghiệp hiện nay sẽ bị mất lên tới hơn 9.000km² (xem ảnh 1). Bên cạnh đó trong tương lai gần, khu vực ĐBSCL sẽ bị ảnh hưởng do hệ thống sông Mekong bị chặn dòng chảy làm tác động tiêu cực đến năng suất và diện tích canh tác.
Trên thực tế không phải riêng ở Việt Nam, phát triển kinh tế đi đôi với chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp là chính sang sản xuất và dịch vụ. Việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế này đòi hỏi đưa một lực lượng lao động từ khu vực sản xuất nông nghiệp sang những lĩnh vực khác. Do vậy cần nhìn nhận đô thị hóa là một vấn đề mang tính chất thị trường với các đặc điểm cung cầu về lao động: nhu cầu lao động ở các ngành dịch vụ và công nghiệp và nguồn cung cấp lao động này ở vùng nông nghiệp và cung cầu về đất cho phát triển xây dựng. Trên cơ sở đó ta có thể thấy rằng, tốc độ phát triển kinh tế càng nhanh thì sẽ dẫn tới hệ quả tốc độ đô thị hóa sẽ diễn ra nhanh: thêm nhiều nông dân bỏ việc canh tác để tham gia lao động dịch vụ và công nghiệp và thêm nhiều diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi sang hình thức sử dụng khác.
Ở khía cạnh con người và văn hóa, với một truyền thống và văn hóa nông nghiệp lâu đời và một đa số nông dân, quá trình đô thị hóa gây không ít xáo trộn về mặt văn hóa xã hội trong giai đoạn chuyển tiếp. Nhưng phải thấy rằng để đất nước phát triển thành một nền kinh tế dịch vụ và công nghiệp, đòi hỏi những thói quen và tác phong nông nghiệp cần phải được thu hẹp lại và thậm chí mất đi. Và do đó, việc gia tăng mức độ đô thị hóa trong tiềm thức của các nhà lãnh đạo địa phương và có lẽ của không ít người dân mang một cái nhìn rất tích cực và thỏa đáng.
Tuy nhiên, ở khía cạnh đất đai, mất đi một diện tích đất nông nghiệp màu mỡ do quá trình đô thị hóa là một hiện tượng kinh tế tiêu cực vì nó đe dọa an ninh lương thực. Nếu thiếu nông dân, chúng ta có thể nhập khẩu lao động được, hoặc một bộ phận thị dân không thể cạnh tranh trong lĩnh vực dịch vụ và sản xuất sẽ tham gia làm nông. Nhưng nếu thiếu đất nông nghiệp, chúng ta không thể chuyển đổi ngược đất công nghiệp hay đô thị trở lại tình trạng ban đầu. Do vậy đất nông nghiệp màu mỡ (chứ không phải tất cả đất nông nghiệp hiện nay) cần phải được xem là loại tài nguyên cần được bảo vệ khỏi tình trạng thất thoát.
Chính phủ trợ giá cho việc đô thị hóa tràn lan?

Tốc độ phát triển kinh tế càng nhanh sẽ dẫn tới hệ quả tốc độ đô thị hóa diễn ra nhanh, và thêm nhiều diện tích đất nông nghiệp mị mất đi. Ảnh: Mai Kỳ

Trong vấn đề mất đất nông nghiệp màu mỡ, quá trình đô thị hóa ở Việt Nam có hai vấn đề quan trọng liên quan tới vai trò quản lý quy hoạch đất đai của nhà nước tác động lên quan hệ cung cầu đất nông nghiệp cho đô thị hóa.
Thông qua chính sách áp đặt giá đất nông nghiệp rẻ hơn mức giá thị trường và cơ chế giá đất nông nghiệp không được tính toán trên cơ sở đất màu mỡ hay không, trên thực tế, chính phủ đã trợ giá cho việc đô thị hóa tràn lan. Nhà đầu tư chỉ cần mua đất nông nghiệp với giá rẻ hơn giá lẽ ra phải trả cho người nông dân và trong nhiều trường hợp nhà đầu tư để hoang để chờ chuyển đổi sang mục đích sử dụng khác. Chi phí sử dụng (thuế) và chuyển đổi sử dụng đang được áp dụng cho đất nông nghiệp hiện tại sẽ tiếp tục hỗ trợ cho việc đầu cơ đất nông nghiệp với mục đích chuyển đổi sử dụng sang thổ cư. Quan trọng hơn là việc thẩm định giá không tuân thủ cơ chế thị trường cần thiết để có giá khác biệt cho từng loại đất nông nghiệp, kéo theo đất nông nghiệp xấu và tốt đều có thể được chuyển đổi công năng như nhau. Kết quả là đất nông nghiệp màu mỡ quan trọng bị mất với tốc độ như nó đang diễn ra. Điều đáng mừng là vấn đề giá đất nông nghiệp rẻ đã được chú ý và hiện này việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất thổ cư đã được điều chỉnh theo hướng bảo vệ đất nông nghiệp hơn.
Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng cần thấy rằng phần lớn đô thị hóa do chính quyền kiểm soát được thực hiện theo những quy hoạch chú trọng yếu tố thiết kế và bố trí vật chất trong không gian đô thị mà thiếu đi phần tính toán hiệu quả sử dụng đất tổng quát. Và mặc dù chúng ta đã có chính sách “Tam nông”, vai trò của kinh tế nông thôn và đất nông nghiệp xuất hiện mờ nhạt trong quy hoạch của đa số tỉnh thành. Vì vậy con số phần trăm diện tích đất nông nghiệp cần được bảo vệ không quan trọng nếu nó chỉ là con số được áp đặt mà không có những tính toán cho thấy chỗ nào cần được bảo vệ và vì sao. Đây không phải do lỗi của việc quy hoạch đô thị, mà do sự thiếu vắng các quy hoạch cấp vùng được thực hiện nhằm đưa ra một chiến lược phát triển trong vấn đề sử dụng đất đai phục vụ đô thị hóa.
Bài học bảo vệ đất nông nghiệp
Cần thấy rằng vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp là cần thiết và cấp bách không chỉ đối với các quốc gia đang phát triển và có đa số dân làm nông như Việt Nam và Trung Quốc, mà thậm chí với cả một siêu cường kinh tế như Hoa Kỳ. Mặc dù quyền tư hữu đất đai được công nhận và bảo hộ, nhưng mức độ đô thị hóa tại Hoa Kỳ không hoàn toàn nằm ngoài sự kiểm soát. Chính quyền một số tiểu bang chú trọng nông nghiệp vẫn có những chính sách tương đối hữu hiệu trong quy hoạch sử dụng đất. Thông qua các nghiên cứu quy hoạch chung cho tiểu bang, chính quyền xác định được đất nông nghiệp ở đâu cần bảo vệ và trên cơ sở đó ban hành những chính sách bảo vệ đất nông nghiệp khác nhau. Ngoài việc điều chỉnh giá đất hay quyền sở hữu đất đai, có một số chính sách quy hoạch có thể được áp dụng trong vấn đề kiểm soát đô thị hóa và bảo vệ đất nông nghiệp màu mỡ.
- Xác định các khu vực chiến lược ưu tiên đô thị hóa/ưu tiên bảo vệ: Chính sách này được thực hiện tại một số tiểu bang Hoa Kỳ và một số nước châu Âu. Những cơ quan thực hiện quy hoạch khoanh vùng các khu vực mà chính quyền có những chính sách ưu đãi về đầu tư hạ tầng hoặc các hình thức tài trợ khác giúp cho đô thị hóa diễn ra bên trong khu vực ưu tiên. Ví dụ khu vực ưu tiên đầu tư công (Priority Funding Areas) ở bang Maryland trong đó ưu tiên đô thị hóa ở vùng xung quanh thủ đô Washington D.C và thành phố Baltimore về phía đông bắc, dọc theo các quốc lộ lớn nối hai thành phố này. Khu vực ưu tiên không chỉ bao gồm những nơi chưa kịp đô thị hóa mà đặc biệt bao gồm khu vực nội thành đã xây dựng để tận dụng hạ tầng sẵn có (re-development hoặc infill development). Những vùng đất dọc hai bên vịnh Chesapeake được ưu tiên bảo vệ dành cho hoạt động ngư nghiệp và môi trường tự nhiên ngập mặn.
- Xác định các khu vực nông nghiệp tương xứng với mức độ đô thị hóa và tập trung dân của các vùng kinh tế: chính quyền cần thực hiện quy hoạch những vùng cung cấp nông sản xung quanh các đô thị. Để tránh việc đô thị hóa xâm phạm đất nông nghiệp cần bảo vệ thì chúng ta phải chấp nhận có những nơi đô thị phải phình ra và có nơi đô thị teo tóp để có thể hấp thu nhu cầu phát triển. Tuy nhiên, quy hoạch phải xác định các khu vực nông nghiệp tương xứng với mức độ đô thị hóa trong một vùng địa lý nhất định để làm quỹ đất phát triển và đảm bảo mục đích an ninh lương thực. Những khu vực đất nông nghiệp bảo tồn mang tính chiến lược này còn có tác dụng tích cực đối với vấn đề vận tải hàng hóa nội địa là vận chuyển đường dài gây ô nhiễm và kẹt xe. Một tác dụng tích cực khác của các khu vực nông nghiệp này là hạn chế việc bảo quản nông, súc và hải sản bằng hóa chất có thể đáp ứng nhu cầu của người tiêu dùng và nâng cao giá trị nông nghiệp.
- Thành lập quỹ bảo tồn đất: Cho thành lập các tổ chức thuộc chính phủ hoặc khuyến khích các tổ chức phi vụ lợi được mua và sở hữu quyền sử dụng đất (trong điều kiện chưa thể sở hữu đất) để bảo vệ đất nông nghiệp màu mỡ, tránh việc chuyển công năng sang thổ cư hay mục đích khác. Trong điều kiện hiện tại thì chính sách này có thể gặp trở ngại để có thể ban hành. Nhưng khi cho phép xã hội dân sự tham gia bảo vệ đất nông nghiệp thông qua những hình thức như hợp tác xã nông nghiệp hay quỹ bảo tồn đất nông nghiệp thì việc bảo vệ đất nông nghiệp sẽ không chỉ dựa vào ngân sách chính phủ.
Đô thị hóa và phát triển kinh tế đi kèm với nhau và khó có câu trả lời đâu là tới hạn của đô thị hóa. Tuy nhiên vì đất nông nghiệp màu mỡ là một loại tài nguyên quý giá không thể tái tạo, nên nó cần được bảo vệ. Không có chiến lược nào chỉ sử dụng một phương pháp duy nhất là có thể chấm dứt việc đô thị hóa đất nông nghiệp quan trọng. Do vậy, những gợi ý về khía cạnh quy hoạch sử dụng đất cần được đặt vào tổng thể phát triển kinh tế nông nghiệp và cải thiện đời sống người nông dân. Đi kèm với việc bảo vệ đất nông nghiệp phải là những biện pháp khuyến nông nhằm tạo ra nông sản sạch, ưu đãi về thuế đất nông nghiệp để khuyến khích những người nông dân giữ đất cho chăn nuôi và trồng trọt. Quan trọng nhất vẫn là tăng cường năng lực và giám sát quy hoạch của chính quyền để đảm bảo những chính sách đúng được triển khai có hiệu quả.